| 出版日期：2003-12-22 总期号：1277 本年期号：96 |
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2003
选择电子政务 2003年12月18日，中国国际电子政务技术与应用大会在上海举行。回顾2003年，电子政务成为信息化最为火热的领域：国家信息化领导小组《关于我国电子政务建议指导意见》对电子政务建设和软件产业发展提出了具体的指导意见。巨大的市场空间让所有企业为之振奋。电子政务工程按计划纷纷启动，有人预计，未来三至五年内，中国电子政务的市场需求将达到5000亿元的规模。2003年堪称中国电子政务年，电子政务建设开始从网络基础建设向功能应用层面和社会服务层面转变，注重应用已经成为电子政务建设的主题。 2003：市场有多大 从电子政务恢复性增长中，国产软件看到了曙光，但是，电子政务市场巨大的蛋糕却需要耐心慢慢品尝，那么，电子政务年落入口袋的到底有多少？ 根据赛迪顾问公布的数据，2003年第一季度，中国电子政务市场整体规模约为76.8亿元，同比增长15.8%。2003年第二季度，中国电子政务市场整体规模约为66.3亿元，受SARS疫情的影响，同比呈现负增长，幅度为－6.1％；环比增长为－15.8%。 而赛迪顾问最新公布的数据显示，随着SARS疫情的过去，第三季度电子政务市场出现了较大的补偿性增长，电子政务市场规模扩大迅速，整体规模约为92.4亿元，环比增长率达到39.2%；同比增长超过26％。第四季度的电子政务市场仍将会延续增长的态势；赛迪顾问预计，投资总额将会在93亿元左右，全年电子政务市场将达到329亿元左右。 电子政务为众多中小软件企业的生存与发展创造了有利的条件。随着电子政务建设的深入，软件和信息服务的投入比例将会逐渐提高，投资重点也将由基础软件而逐步转向电子政务应用软件，一批有竞争力的中小软件企业将脱颖而出。国产软件在政府中的应用比例现在还不到1/3，国产软件企业在电子政务市场中将获得前所未有的良好发展机遇。 国家陆续颁布电子政务的相关政策法规，对国产软件的倾斜显而易见。赛迪顾问预计，政府的政策扶持，这将在一定程度上打破目前的电子政务软件市场格局，国产软件市场份额将会逐步扩大，尤其在操作系统和办公软件市场。2003年第三季度，电子政务市场厂商动态主要集中在办公软件的相关厂商；WPS Office 2003、永中Office 2003，此外，中文2000的RedOffice、Sun的Starsuite V6.0、韩国的文杰Office以及用友控股的华表软件推出的StarOffice等在各级政府的采购招标会上频频亮相，凭借政府对国产软件的大力扶持，国产办公软件在中国电子政务中将会有更大市场。 电子政务采购尽管硬件比例仍然独占鳌头，但软件和应用也在不断增长，“重硬件、轻软件”的建设模式正在改变。花钱不仅买机器，更要买应用。 电子政务：钱如何花 2003年，SARS疫情对电子政务的建设工作提出了挑战。政府意识到，仅仅建设一个面向受众的、以“推”信息为目标的政务门户网站已不能满足人们的需要；电子政务要帮助政府提升本身的行政水平和办事效率。互联互通、协同行政、在线审批、统一工作流开始成为电子政务建设的重头戏，这对政府视频会议、协同办公、政务公开、信息安全等方面的需求增长产生了极大的推动作用。 据赛迪顾问调查，在2003年下半年，中国电子政务市场除了行业应用系统仍然是建设热点外，应急网络系统已成为建设重点。从市场结构来看，2003年上半年，中国电子政务市场整体规模约为143亿元。在IT产品采购中，硬件所占比例依然最大，约69.12%；软件所占比例约15.79%；服务所占比例为15.09%。第三季度电子政务市场结构变化不大，硬件采购仍是电子政务市场的重点，其次是软件和信息服务。硬件产品市场规模约为62.4亿元；软件、信息服务市场规模分别为15.2亿元、14.8亿元。软件以及信息服务的比重都有不同幅度的增长，这表明中国电子政务的建设正逐步摆脱“重硬件、轻软件”的建设模式，朝着更为成熟的方向发展。 7月22日，国家信息化领导小组第三次会议和随后召开的电视电话会议进一步提出了加快电子政务建设的要求，提出要用3至5年的时间初步建立以“三网一库”为基本架构的政府系统信息化框架。“三网一库”即政府机关内部的办公业务网、中央和地方政府及部门的办公业务资源网、以互联网为依托的政府公众信息网和政府系统共建共享的电子信息资料库。中国的电子政务在建设中要依托于外包、托管模式，各地从需求出发，充分利用现有线路和网络资源加快建设，避免重复建设。 2003年还是电子政务的共享年，搭建信息共享平台，不但使电子公文畅通流转，还可以由某一部门统一分配资源。目前，东莞、苏州等地都在做这方面的有益尝试。这些地方或者由市委牵头组建一个“政府服务大厅”，并要求各个职能委办局进驻相关人员，办事人员及企业只需要带着相关申办资料来到这个大厅，就可以享受到“一站式”服务。或者虚拟一个“政府服务大厅”，通过政府门户网站来承载这个“大厅”，当使用者将相关审批信息输入后由系统自动鉴别，并将相关字段分发到具体负责的相关委办局内部办公系统，各系统审批完成后再由这个“虚拟大厅”统一汇总，并发布到政府门户网站。 一个著名教授的研究报告阐述了他对政府网站现状的评价：重信息、轻服务，网站明显受到地方财政的驱动，政府网站建设宗旨和技术还不成熟。电子政务外网服务还处于初级阶段。 一份关于电子政务 现状的报告 最近，一份《中国地级市政府电子政务研究报告》在业界引起关注。由著名经济学家张维迎牵头，北大网络经济研究中心连续四次采集和监测了全国257个地级市政府网站，对这些网站的现状进行了摸底评价。尽管电子政务并不等于政府网站，但网站毕竟是一个比较容易考察的代表性指标。 调查显示，目前，我国地市级政府网站，总体上政务信息内容比较丰富。绝大多数网站都有政务公报、政策法规和政府职能说明等信息，特别是在政务新闻方面，约60%的网站保证每天更新。另外，地方政府对直接能带来当地经济效益的服务信息高度重视，比如招商引资、旅游等信息，纷纷在政府网站开设相关栏目，甚至建立专门的招商引资和旅游网站。同时，各个网站之间，无论在总体质量、栏目设计、网站风格和内容架构等方面都有较大的差异。 从整体上看，我国地级市政府网站建设存在三个明显特征：一是目前主要出于形象宣传的需要，表现在重信息，轻服务，也就是说现在更多处于政务信息上网阶段，是市政府的宣传窗口和信息平台。但是，通过网络提供服务才是政府网站的真正使命。因此，我国众多政府网站还面临一个功能转变的过程；二是网站建设明显受到当地财政驱动，重视招商引资、旅游信息、商业广告、培训信息等能直接带来经济效益的信息服务，单纯为市民或企业提供服务的功能明显偏弱；三是还没有真正树立“以公众需求为中心，以服务为宗旨”的意识，而是“像建立内部信息系统”一样建立外网，显示出政府在网站建设的宗旨和技术方面还不成熟。 功能上网，也就是真正为市民和企业提供网上服务表现得还很落后。这体现在：首先，能够真正提供网上服务的网站少，能够提供多种网上办公服务的更少；其次，政府网站普遍交互性差，例如，政府信箱、网上调查、交流论坛等栏目做得普遍不是很好，对公众参与度重视不够，20%的政府网站甚至没有必要的政府信箱；最后，网站还存在许多不规范现象，比如，政府网站功能定位不准确，命名方式多种多样，主办单位和承办单位多种多样，有的甚至找不到主办和承办单位。按照国际流行的电子政务发展阶段来划分，我国地级市政府网站总体上还正处于第一阶段“信息上网”向第二阶段“整理信息使之便于利用”发展，或者说处于“正在起步，开始重视，问题较多”的初级阶段；部分优秀网站正在从第二阶段向第三阶段“提供在线交互服务”跨越，距离第四阶段“面向公众的基于网络的服务型政府”还差别较大。 CCID的研究与统计也表明，我国政府网站已经基本完成了初期阶段的建设，正在进入发展的关键时期。政府网站提供统计资料的占21.9%，提供办事指南、表格下载的占60%，提供行业及地区信息的占76%，提供政府新闻的占77%。这与政府网站的服务功能和建设目标也还有一定的差距。 电子政务建设是一个持续的过程，需要一种可持续的商业模式。但是，由于思路不清晰，急功近利，电子政务的发展往往可能走弯路，难以形成持续的改进机制。 电子政务模式 目前，中国信息化的进程从“信息资源建设”阶段进入了“信息资源管理”阶段，而电子政务建设却仍旧沿用“重建设、轻应用；重进度，轻架构”的思路来进行，结果免不了重蹈覆辙。张维迎认为，如果思路不明确，就简单地按照现有方式进行网络化，很可能会走歪路。上级要加强指导，防止地方政府在电子政务上走弯路和各自为政现象。由于缺乏上级的指导，很多地方电子政务建设只能在黑暗中摸索，成本过高，而且容易走弯路，也难以形成持续不断的改进机制。 电子政务发展是一个持续的过程，IT厂商可以利用自己的技术服务于政府，获得商业机会。目前第一阶段就是把政府事务电子化，提高政府办公效率；第二步是根据政府管理模式变革来设计IT架构。这样的市场需要形成可持续发展的机制，政府和厂商都要考虑电子政务的可持续发展，政府要让厂商有钱赚，厂商也不能“捞一票就走”。 2003年，电子政务建设形成外网、内部网两个物理或逻辑隔离的信息网络为主要模式，其中内部网为涉密网，外网与互联网相连。各地、各部门尤其重视建设基于Internet的政府门户网站，80%以上的省、市级政府部门建立了自己的门户站点。同时，绝大部分政府管理部门开始建立了内部局域网，完善内部的政务办公系统，进行信息共享。从纵向来看，从国家职能委办局到各地方委办局的网络建设已基本完成，运行在其上的应用系统已经开始着手建设。 目前，我国各个地级市之间的财政状况非常不平衡，中西部一些地级市财政状况普遍比较紧张，甚至出现赤字；而东部经济发达地区政府的电子政务建设进展很快。电子政务发展的不平衡现象，导致同一政府内不同地区的政府服务差异很大。对于不发达地区和财政非常困难的中西部地级市，可以通过财政转移支付的办法，鼓励、引导和资助他们开展电子政务，以避免在电子政务应用上出现过大的鸿沟。 电子政务市场地区差别大，也表明在今后很长一段时间内，电子政务仍然具有持续增长的潜力。今后电子政务的发展趋势将从重建设转向重应用，从重硬件转向重软件，从重信息转向重服务。 信息孤岛上的标准问题 政府上网工程实施3年来，全国政府部门建立的网站已突破1万个，3年净增10倍，网上办公、网上审批已逐步开展。电子政务一方面解决了政府信息化的部分问题，另一方面又在不断制造新的问题——新的信息孤岛形成，系统开放程度不够、难以升级等等。 浪潮软件总裁丁兆迎认为，“信息孤岛”主要是分散和重复建设所造成；一方面原因在于统一标准的出台速度跟不上电子政务的建设；另一方面因为涉及到的标准过多，工程复杂。目前，我国已经颁布的国家级标准已达800个，其中，许多与电子政务建设相关。 今年上半年，由国家标准化管理委员会和国务院信息化工作办公室共同组建的“电子政务标准化总体组”，初审通过了《电子政务标准化指南》，并将《指南》(第二版)和六项标准的征求意见稿下发，要求结合本地区、本部门实际应用和工程实践进行试用和验证，并将试用情况和意见反馈给国家标准化管理委员会和国务院信息化工作办公室，以便进一步修改和完善后正式发布。 金山软件股份有限公司副总裁葛珂表示，即使电子政务有了统一的标准，也要避免一刀切，按一个模式去做，应该考虑到地域和行业的应用特点，考虑经济发展水平的不同；标准也处于一个不断发展的过程，贪大求全建设的投资成本很大，未来改动成本也会很大。 其实，信息孤岛是无论如何都难以避免的，标准也不能完全解决信息孤岛。由于信息技术发展实在太快，标准往往是滞后的，等统一的标准出来，标准中所涉及到的一些技术手段可能已经落后；新的技术手段能否作为标准又需要大家不断地研究、讨论、实验。解决信息孤岛，一方面中央政府要加快标准的制订步伐，另一方面要依赖未来技术的发展。只要把握开放性原则，使用开放性的技术手段与产品，就可以在很大程度上降低不同电子政务系统之间互联的难度，未来电子政务标准一定是采用开放性的技术手段与产品。 如今，跨部门、跨地区对数据互联共享的需求已十分迫切，电子政务的重心已不再是网络、服务器、防火墙和软件等具体产品，而是产品之外的标准和规范。信息孤岛正在孕育互联互通的商机。 葛珂表示，金山做电子政务的核心思想，就是以标准为基础解决电子政务互联互通，在这个标准上做出互联互通的产品，重点放在信息的核心交易平台。目前，各地委办局都上了办公自动化，但是要把办公自动化上升到电子政务很难，不同单位和不同部门条块分割也很厉害，信息格式不一样，技术架构都不一样。金山的优势主要是桌面产品和标准，这么多年在市场竞争中，积累了标准方面的经验。 不过，电子政务的核心不是电子，而是政务，电子只是为政务提供支撑和服务的。由于历史原因，我国政务系统条块分割现象比较严重，这给电子政务的推行造成了很大的障碍。因此，虽然技术标准的统一可以解决互联互通的技术问题，但要真正实现互联互通，还需要在政务管理应用上下功夫。 
各国政府的服务与内容比较表 
2003年第三季度电子政务市场结构 
2002年上半年与2003年上半年中国电子政务市场结构比较 
我国257个地级市电子政务网站八大指标一览表 
我国257个地级市电子政务网站评测指标体系与评分标准 
北京大学电子政务研究院常务副院长杨凤春认为技术经济条件的变化必然带来政府形式和管理的变化。电子政务的最大价值不是现有流程的简单电子化，而是推动政府管理模式从管制型政府向服务型政府转型。 
中联部信息办副主任任锦华认为，电子政务依靠内部流程变革，让各级领导跟着技术走，最终会失败的。 
金山软件股份有限公司副总裁葛珂认为，信息化只是手段，电子政务根本的推动力来源于政府自身的变革。 
浪潮软件总裁丁兆迎认为，信息孤岛的形成不仅仅在于标准的滞后，也是条块分割的结果。 推动向服务型政府转型 电子政务建设的目标是什么？很多人认为技术只是一种手段，改变政府的决定力量在于它自身；但是，我们也清晰看到，信息技术推动政府自身改造已经成为一股不可阻挡的潮流，推动管制型政府向服务型政府转变，这正是电子政务面临的契机。 党的十六大报告指出，要进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。 2003年9月15日，温家宝总理在国家行政学院省部级干部“政府管理创新与电子政务”专题研究班的讲话中指出，推进政府管理创新，还要实现政府运行机制创新和管理方式创新。要按照统筹规划、资源共享、面向公众、保障安全的要求，加强电子政务建设。 如果电子政务仅仅局限于现有流程的电子化，不能根本解决问题，也失去了电子政务的价值。电子政务建设的成功关键在于政府职能的转变。温家宝总理在讲话中指出，要加快政府职能的根本性转变，加快推进政府管理创新。温家宝总理的讲话明确了中国电子政务建设的方向。 技术的变革一定会促进思维模式的改变，但电子政务并不能解决政府职能转变，信息化只是手段。中联部信息办副主任任锦华认为，很多人在推崇信息技术的同时忘记了一个基本的前提：信息技术仅仅是一种工具。虽然信息技术对于信息系统的开发效率可以产生重要的影响，但工具本身不可能是信息系统成败的根本原因。电子政务以技术、设备、软件建设为主导，让各级领导与业务人员跟着技术走，试图在政府内部创造出一种新流程，发动业务模型与管理方式的变革，则往往会面临重重障碍而搁浅，最终不了了之。 赛迪顾问电子政务研究所所长孙国锋说，这其实是技术和管理谁服从谁的问题，两者应该是一种互动的关系。大家都希望以技术创新来带动制度创新，但实际上由于政府目标的多元化和管理的多元化，软件企业在流程设计上也很难设计出一个最优化的模式，技术上很难实现。这需要政府自身转变职能，毕竟从内往外走容易，从外向内走很困难。 北京大学电子政务研究院常务副院长杨凤春则认为，技术经济条件的变化必然带来政府形式和管理的变化。最终的改变不是单一因素的结果，一定是综合因素的结果，只是某个因素占的权重比较大；当然，政府管理改进需要一个条件和过程。首先，需要有一个观念导入和传播过程。过去，地市级政府只听说过电子政务，但从来没有感觉到电子政务与自己有多大的关联，现在想通了。政府上网工程已经收到了一定效果。其次，需要民意和政策法律上的支持。由于社会支持基础不够强大，电子政务的推进力度还不够大。最后，是要有技术上的可能性，才能科学论证，证明政府流程必须改造，怎么改造才是最合理的。 电子政务的发展必定影响政府职能的重新配置，甚至还会重构中央和地方的关系。通常在政府结构中，越是向下，就越具有服务性，越是向上，就越具有政策指导性。对政府来说，更重要的是通过电子政务提高其服务能力，因此从这个角度来看，应该将其重点放在基层电子政务建设上，成为直接转向面对公众与企业服务的政府。 “政府组织机构的改革需要与电子政务试点同步进行，分层级推进。省级以上主要是监管为主，乡镇级就是为公众服务为主，不同层级功能不一样。” 杨凤春说。 技术和政府管理将在一个共同的目标下形成互动，按照WTO的要求，提高政府工作的透明度，提升政府对企业和公民的服务水准，建立政府与公众的良性互动机制，缩小与发达国家政务水平的差距，这已经成为一个迫在眉睫的任务。政府自身正在进行职能的转变，而电子政务恰好成为政府职能转变的一个契机。 |
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