| 出版日期：2004-05-17 总期号：1313 本年期号：34 |
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追寻电锏姆较
陈金桥 中国电信业十年高速发展的业绩举世公认，而电信改革已经成为产业持续发展最重要的推动力之一。探讨中国电信业的改革方向，必须考虑两大背景因素：我国拥有世界最大、增长最快的通信市场；我国是公有制经济基础上的转轨经济体制国家。 历程：体制改革相互交织 电信体制从其权责利主体的角度来划分，可分为两大基本体制：其一是“电信运营体制”，主要调整电信运营主体之间的利益关系，集中体现为电信市场主体的构成及相互竞争的格局；其二是“电信管理体制”或者“电信监管体制”，主要调整电信监管机构内部以及它与运营企业和其他政府机构之间的权责利关系，集中体现为电信监管的机构设置和权利分配。 中国电信业的改革历程，围绕上述两类体制展开。改革的重点在于电信运营体制，电信监管体制随之调整。运营体制改革的特征有三个方面：一是增量调整存量，10年间，先后引入了中国联通、吉通、铁通等原中国电信以外的运营主体；二是存量重组增量：措施就是对原中国电信进行南北拆分；三是政府主导市场：每一次运营体制改革，政府部门总是发起者和实施者，推进改革的行政手段多于市场机制，不同的政府部门发挥了所有者和监管者的双重驱动角色。 从电信监管体制的改革进展来看，整体上处于滞后跟随的局面。目前完成了两个阶段的工作： 1.政企分开，组建中央和地方监管机构。1998年组建信息产业部是实施政企分开、成立中央监管机构的标志。 2.政资分离，监管机构角色清晰化。2003年成立国务院国有资产监督管理委员会（SASAC），标志着原由信息产业部代为行使的电信业国有资产管理职能开始移交给SASAC。自此，MII主要担当行业监管者的角色。 在两类体制改革相互交织的带动下，电信改革逐步深入到微观领域。国有电信公司的产权改造跟随国有企业改革的整体部署迅速推进，采取了一种更加市场化的方式，与国内外资本市场嫁接，引入内资、外资等非国有资本，逐步形成多元化的企业产权结构。 
焦点：动力最大化与效率最优化 电信改革是手段而非目的。从动机来看，一国推动电信改革是想通过体制突破和制度创新，实现动力最大化和效率最优化的目标，其核心是塑造可持续的产业发展动力以及不断提升资源配置的效率。 从各国经验来看，产业规模不大、业务普及率较低的初级阶段，电信改革的核心目标是促进产业可持续发展，即围绕动力机制来展开，动力最大化被优先考虑；在业务普及率很高的阶段，改革的中心任务是提高资源配置效率，保障公平竞争和消费者利益，即围绕效率因素来设计，效率最优化成为关注的中心目标。 根据分析，考虑到我国迄今为止的电信业改革历史，对未来电信业改革的初步看法是：我国正在进入产业规模和业务普及率快速提升的中高级阶段，资源配置和市场竞争的效率不足将成为电信改革需要解决的关键环节。 方向：市场化引领体制攻坚 在新的市场格局和竞争环境下，中国电信业已经站在一个较高的起点，下一步的问题是如何稳健地前行，继续巩固改革和发展相互促进、彼此带动的良好局面。 电信监管体制要强化职能完善机构，适时适度政监分开。在电信监管领域，我国已经实现了政企分开，政资分离也已初步完成，监管机构已经回复到公平的裁判角色，在未来多元化主体、多种经济成分的竞争环境下，所有制歧视逐步淡化乃至消失。但监管机构面临的最大挑战在于法律制度的不完备以及监管能力的不足（特别是专业技能人才与财政资源的匮乏），如果不能及时在体制上给予解决，可能影响到改革目标的实现以及电信业的健康发展。 为此，我国电信监管体制下一阶段的改革方向是，在巩固政资分离的前提下，根据市场竞争环境的需要，依法建立专业性较强的、中央集权、二级监管的国家电信监管机构。考虑到国家政治体制、信息化战略、运营业与制造业协调发展等因素的制约，其独立性并不完整，需要合设机构以加强产业政策和监管政策的协调。可以预见，“政监合一”的管理体制模式还会存在几年，但未来几年内，通过建立相对独立的、专业性的市场监管机构来部分地实现政监分离职能是可能的。目前我国金融业管理上的“三会一行”（证监会、保监会、银监会与中央银行）体制就是可资借鉴的模式。 |
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