| 出版日期：2005-02-21 总期号：1388 本年期号：11 |
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应急如何联动
赵铭 从上古至今，人类社会一直上演着一幕幕“危机大片”。由于处理危机的理念与方式不同，有的国家在危机后崛起，有的国家却在危机后由强转弱，由弱而衰。t “911”事件、SARS、印度洋地震海啸等突发事件的发生，暴露出城市危机管理机制的薄弱和应对突发事件能力的缺乏。国内外掀起了建设应急联动系统的新高潮，以提高政府对紧急事件快速反应的能力。 海啸警告后的反思 去年底发生的印度洋地震海啸再次提醒各国，忽视应急联动体系的建立和管理，其后果是难以想象的。1月26日，在北京举行的中国—东盟地震海啸预警研讨会显得格外引人瞩目。会上，中国和东盟签署了《建立地震海啸预警系统技术平台的行动计划》，以进一步加强国际协调与合作，通过建立亚洲区域地震台网，为地震海啸提供早期预警。 在此次研讨会上，长期从事地震学和地球物理学研究的陈运泰院士说：“如果这次印度洋灾难发生前有这样一个预警系统，就不会造成这么多的死亡和损失。由于地震波传递较快，从对地震波的监测，人们可以分析出海啸发生的可能性及严重程度，对可能波及的地区事先加以通告。” 国家地震局局长陈建民表示，中国将会加快预警系统的建设，也将积极帮助建立印度洋国家预警系统。 陈建民认为，预警机制首先要从监测入手，一旦发现警报要及时向政府报告。他说：“中国已建立了比较完善的地震监测系统，但还不健全。由于地震和海啸预测系统分属于国家地震局、国家气象局，虽然各自都能发挥很好的监测作用，但因两者相对独立，现在还没有建立起一个联合的预警系统。” 北京大学计算机系王文俊博士指出，建立预警机制仅仅是完善应急联动指挥系统的第一步。针对我国各地城市应急联动指挥系统的建立情况，王文俊认为：“尽管公安、消防、交通、城管、医疗、减灾等各部门也相继成立了各自的指挥系统，但从总体上看，还缺乏有机整合，迫切需要建成一个统一、高效的预警、监控、评估、分析、咨询、决策、调度、运行的应急指挥系统与应急指挥中心。” 有联动才能应急 “911”过后，人们发现消防队员比警察牺牲的多。经过调查，发现主要原因是警察的监测系统在预测世贸大厦有倒塌的危险后，便用无线电通知警察撤离，而消防队员却毫不知情。 如果缺乏顺畅、强有力的管理系统，那么一切体系的搭建都形同虚设。北京大学电子政务研究院杨凤春对记者表示：“我们在应对突发事件的时候，关键是解决问题，这需要我们调动资源。然而，一谈到这个问题，马上就又涉及另一个问题，即各个部门之间如何配合。应急事件的分级和行政部门的分级息息相关。此外，系统最难处理的是对突发事件的识别。应急联动处理系统是不计成本的灾难处理系统。这个系统轻易启动不得，否则代价很高。” 应急联动指挥系统的核心就体现在“应急”和“联动”上。“应急”需要体现一个“快”字，“联动”需要体现一个“通”字。只有应急没有联动，体现不出系统的意义。朝华科技公共安全事业部技术总监熊云波指出：“我们不缺应急指挥系统，如110、119、120、122等都是应急指挥系统。但是，这些系统都没有强调‘联动’，大多数都是单一部门、单一警种的行动，不能适应新形势下对突发性、群体性事件的处理。在这种情况下，各部门、各环节之间的协调、统一指挥就显得尤为重要了。” 对于一般意义上把应急联动指挥系统认为是（110、119、122）三警合一的理解，清华紫光股份有限公司通用产品事业部总经理邓进表示：“绝对不能这么认为，这只是属于公安的正常业务。应急系统的核心应该由专家组成，为决策者提供判断依据。现实情况是，110、122、119等号码是开放给所有人的，误报、谎报率超过50%，依靠这个系统进行预警的后果是难以想象的。” 那么该如何确定应急联动指挥系统的边界呢？按照杨凤春的解释，应急联动指挥系统应该是对突发事件进程的一种反应机制，而不是一般意义上的事件管理。如果不划分清楚，容易造成资源浪费，尤其是政府管理资源、智力资源的浪费。 同时，杨凤春也表示：“专家是整个大系统中必不可少的部分，但是作用不见得一定能够超越其他的部分。”谈到专家的作用，杨凤春认为，更多是指在应急指挥系统里面构建一个全面的、有效的知识管理体系。单个的专家并不能解决所有的问题，最重要的是专家组所在的研究机构，那里沉淀了很多的专业知识。 据杨凤春介绍，目前我国对于矿难、交通事件、空难、台风等突发事件已形成了固定的应对处理模式。这些模式应该被进一步论证，以形成应急联动指挥系统的知识库。海啸之后，全国应急联动系统风涌而上。这种状况会造成全国的应急联动系统出现信息孤岛状况。他认为，将来应急系统一定要联动，否则应急不起来。 技术与机制的博奕 记者在采访过程中了解到，应急联动机制是应急联动指挥信息系统建设的基础。然而，许多人在看待应急联动系统时，往往只把它当成信息系统，而忽略了它在整个系统建设中的作用。 熊云波深有感触地说：“许多政府官员，也认识到了应急联动系统的重要性，但其工作方法不对。他们往往只重视信息系统的建设，而不关注机制和制度建设。而且，他们常常是考察一两个城市后，就匆匆忙忙做规划。做技术方案时，也 常常是追求先进的技术，不注意与生产实践相结合，使得建成的系统不具备实战性。” 邓进在实际工作当中也碰见了类似的情况：“事实上，应急联动指挥系统的建设是把业务电子化的过程。业务还没有理顺之前就完全电子化，这是本末倒置。应急联动指挥系统的搭建不是IT厂商的专项，而政府部门往往把流程的改造强加给IT厂商来解决，导致实施IT系统的厂商苦不堪言，结果适得其反。” 杨凤春还强调，行政系统的权威作用是毋庸置疑的，一定要突出应急突发情况下指挥部的作用。他认为，在解决部门之间的协调问题时，一定要以处理危机事件为核心。 
▲印度洋地震海啸给世界的警醒是应急联动指挥系统的信息整合不够，指挥系统不通畅。 
人类应该在危机中学会如何生存与发展。 相关链接 应急联动指挥系统是针对突发紧急事件，如地震、火灾、洪水、流行疾病爆发等事件发生，为政府进行应急对策、应急指挥提供相关信息获取、应对措施查询、决策支持的信息应用系统，具有灾情信息获取、信息共享查询、快速评估、辅助决策、命令发布、现场指挥、动态显示、信息公告等功能，并为实现应急指挥系统的“通信畅通、现场及时、数据完备、指挥到位”提供技术保障。 城市综合应急系统包含应急管理体系（即一案三制：法制、机制、体制和预案）和应急技术系统的建设。应急管理体系是应急技术系统的基础和核心。建设难点在于建立和完善城市综合应急管理体系，即对单警种的应急组织、应急资源和应急业务流程进行不同程度的整合，而不在于技术系统，技术系统是成熟的。 记者手记 勿以恶小而不为 经济全球化了，危机也被全球化了。仅仅把精力集中在处理危机事件本身已经远远不够，危机之后产生的一系列连带效应往往危害更大。孔子在《论语》里说：“知止而后有定，定而后能静，静而后能安，安而后能虑，虑而后能得。”这就是说，决策者在处理危机的时候，要善于捕捉时机，不可为平息眼前之事而放弃长远利益。对于到危机前沿执行处理职责的人 ，在明晰目标的前提下，要懂得如何为其配置适当的资源，并力争做到授权而不授责。政府部门切记的是，千万不要认为应急联动系统就是IT技术应急的翻版，不可能用IT技术解决所有的问题。在建设应急联动指挥系统的过程中，需要第三方公共管理咨询服务机构把政府的需求翻译给厂商，再把厂商的技术能力翻译给政府，然后提供方案。这种系统实施的方式才会有助于我国未来应急联动系统的大整合。 |
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